Direitos e Deveres

Estado federal

A forma federativa de Estado tem sua origem nos EUA, e data de 1787.

Anteriormente, em 1776, tivemos a proclamação da independência das 13 colônias britânicas da América, passando cada qual a se intitular um novo Estado, soberano, com plena liberdade e independência.

Os Estados resolveram formar, através de um tratado internacional, intitulado Artigos de Confederação, a Confederação dos Estados Americanos, um pacto de colaboração a fim de se protegerem das constantes ameaças da antiga metrópole inglesa. No aludido pacto confederativo, permitia-se a renúncia do tratado a qualquer tempo, consagrando-se, assim, o direito de retirada, de separação, de secessão do pacto.

A permissão do direito de secessão aumentava o problema das constantes ameaças e a fragilidade perante os iminentes ataques britânicos. Nesse sentido, buscando uma solução para aquela situação em que se encontravam, os Estados Confederados resolveram reunir-se na cidade da Filadélfia (todos, ausentando-se apenas o Estado de Rhode Island), onde, então, estruturaram as bases para a Federação norte-americana. Nessa nova forma de Estado proposta não se permitiria mais o direito de secessão. Cada Estado cedia parcela de sua soberania para um órgão central, responsável pela centralização e unificação, formando os Estados Unidos da América, passando, nesse momento, a ser autônomos entre si, dentro do pacto federativo.

Dizem os autores, então, que a formação da Federação dos EUA decorreu de um movimento centrípeto, de fora para dentro, ou seja, os Estados soberanos cedendo parcela de sua soberania, em um verdadeiro movimento de aglutinação. Veremos que, no Brasil, a formação, por outro lado, resultou de um movimento centrífugo, de dentro para fora, ou seja, um Estado unitário descentralizado descentralizando-se. Em decorrência dessa razão histórica, conseguimos entender por que os Estados norte-americanos têm autonomia muito maior que os Estado-membros brasileiros.

Apenas alertamos que no modelo de repartição de competência, bem como na tipologia do federalismo, a doutrina vislumbra tanto um federalismo centrípeto como um federalismo centrífugo ou por segregação, em sentido diverso do acima apresentado.

Nessa outra concepção (que não busca analisar o movimento de formação da federação), mas, acima de tudo, a amplitude da concentração de atribuições, a caracterizar o “tipo” de organização federal, quando se observar uma maior concentração de competências no ente federal, estaremos diante do modelo centrípeto (ou centralizador); por outro lado, quando se observar uma maior distribuição de atribuições para os Estados-membros, teremos um modelo centrífugo (ou descentralizador).

Partiremos, agora, para a esquematização das tipologias do federalismo.

Federalismo por agregação ou por desagregação (segregação): essa classificação leva em conta a formação histórica do federalismo em determinado Estado. No federalismo por agregação, os Estados independentes ou soberanos resolvem abrir mão de parcela de sua soberania para agregar-se entre si e formarem um novo Estado, agora, Federativo, passando a ser, entre si, autônomos. O modelo busca uma maior solidez, tendo em vista a indissolubilidade do vínculo federativo, como exemplo, podemos citar a formação dos Estados Unidos, da Alemanha e da Suíça; por sua vez, no federalismo por desagregação (segregação), a federação surge a partir de um determinado Estado unitário que resolve descentralizar-se, “em obediência a imperativos políticos (salvaguarda das liberdades) e de eficiência”. O Brasil é exemplo de federalismo por desagregação, que surgiu a partir da proclamação da República, materializando-se, o novo modelo, na Constituição de 1891.

Federalismo dual ou cooperativo: ao analisar o modo de separação de atribuições (competências) entre os entes federativos, a doutrina identificou tanto o federalismo dual como o federalismo cooperativo. No federalismo dual, a separação de atribuições entre os entes federativos é extremamente rígida, não se falando em cooperação ou interpenetração entre os mesmos. O exemplo seria os Estados Unidos em sua origem; flexibilizando a rigidez do modelo dual (clássico), surge o modelo cooperativo, especialmente durante o século XX, com o surgimento do Estado do Bem-Estar Social. Nesse modelo, as atribuições serão exercidas de modo comum ou concorrente, estabelecendo-se uma verdadeira aproximação entre os entes federativos, que deverão atuar em conjunto. Assim, modernamente, percebe-se, cada vez mais, uma gradativa substituição do federalismo dual pelo cooperativo. A doutrina adverte o risco de, a pretexto do modelo cooperativo, instituir-se um federalismo de “fachada”, com fortalecimento do órgão central em detrimento dos demais entes federativos e, assim, havendo sobreposição da União, a caracterização de um federalismo de subordinação. Zimmerman, contudo, salienta que, se por um lado existe esse risco de negação do próprio federalismo, não se pode deixar de admitir o federalismo cooperativo verdadeiramente democrático, formado “... no consentimento geral da nação , e não através da imposição central”, eliminando-se, dessa forma, o autoritarismo.

Federalismo simétrico ou assimétrico: a simetria ou assimetria do federalismo decorre dos mais variados fatores, seja em relação à cultura, ao desenvolvimento, à língua, etc. No federalismo simétrico verifica-se a homogeneidade de cultura e desenvolvimento, assim como de língua, como é o caso dos Estados Unidos; por outro lado, o federalismo assimétrico pode decorrer da diversidade de línguas e cultura, como se verifica, por exemplo, nos quatro diferentes grupos étnicos da Suíça, ou, também, no caso do Canadá, país bilíngue e multicultural. No Brasil há um certo “erro de simetria”, pelo fato de o constituinte tratar de modo idêntico os Estados, como, por exemplo, se verifica na representação no Parlamento.

Federalismo orgânico: no federalismo orgânico, o Estado deve ser considerado como um “organismo”. Busca-se, dessa forma, sustentar a manutenção do “todo” em detrimento da “parte”. Os Estados-membros, por consequência, aparecem como um simples reflexo do “todo-poderoso poder central”.

Federalismo de integração: em nome da integração nacional, passa a ser verificada a preponderância do Governo central sobree os demais entes, atenuando-se, assim, as características do modelo federativo. Nesse sentido, André Ramos Tavares constata que, “no extremo, o federalismo de integração será um federalismo meramente formal, cuja forte assimetria entre poderes distribuídos entre as entidades componentes da federação o aproxima de um Estado unitário descentralizado, com forte e ampla dependência, por parte das unidades federativas, em relação ao Governo da União federal”.

Federalismo equilíbrio: o federalismo equilíbrio traduz a ideia de que os entes federativos devem se manter em harmonia, reforçando-se as instituições. Segundo André Ramos Tavares, “isso pode ser alcançado pelo estabelecimento de regiões de desenvolvimento (entre os Estados) e de regiões metropolitanas (entre os municípios), concessão de benefícios, além da redistribuição de rendas”.

Federalismo de segundo grau: Manoel Gonçalves Ferreira Filho fala em uma tríplice estrutura do Estado brasileiro, diferente, por exemplo, do modelo norte-americano que apresenta a União e os Estados-membros. De fato, no Brasil, é reconhecida a existência de 3 ordens, quais sejam, a da União (ordem central), a dos Estados (ordens regionais) e a dos Municípios (ordens locais). Não se pode esquecer, naturalmente, a posição peculiar do DF em nossa federação que, a partir do texto de 1988, não tem natureza nem de Estado, nem de Município, podendo ser caracterizado como “... uma unidade federada com autonomia parcialmente tutelada”. Em seguida, observa Manoel Gonçalves Ferreira Filho que, o poder de auto-organização dos Municípios deverá observar dois graus, quais sejam, tanto a Constituição da República, como a Constituição do respectivo Estado. Assim, conclui, “a Constituição de 1988 consagra um federalismo de segundo grau”.

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